Нураков Нуридин,

сотрудник Аппарата Омбудсмена КР

         Вот уже прошло 6 лет с момента учреждения первого института уполномоченного по правам человека Кыргызстана (Омбудсмена). Данный институт был создан в рамках Национальной программы «Права человека» на 2002-2010 гг., целью которой было реформирование национальной правозащитной системы, отвечающей международным стандартам по правам человека, с учетом происходящих изменений и процессов в социально-экономической и общественно-политической жизни молодой республики. Создание института Омбудсмена было встречено на ура международными и местными неправительственными правозащитными организациями. Необходимость учреждения еще одного контрольного института диктовало и время, и усиливающаяся тенденция недоверия со стороны общественности к другим государственным органам.

       Вместе с тем, в течение последующих лет деятельность института Омбудсмена, по мнению международных организаций, была оценена, как не оправдавшая возложенных на него ожиданий, а его практическое влияние в целом на обеспечение законности и защиту прав человека в течение 2002-2008 годов было расценено как незначительное.

       Чтобы не дать однозначную оценку деятельности института Омбудсмена, необходимо учесть и особенность развития этого института в поставторитарных странах СНГ. С момента создания института Омбудсмена в Кыргызстане у него не нашлось явного союзника среди других государственных органов и ветвей власти, кроме соответствующего комитета парламента. Некоторые органы, в частности, прокуратура увидели в этом органе даже конкурента. Во-вторых, основная классическая функция Омбудсмена – функция парламентского контроля среднего и нижнего уровня исполнительной власти не была востребована парламентом. Свою роль сыграла и позиция первого Омбудсмена, выступившего конкурентом действующей власти на политической сцене. Итогом стало то, что руководство страны, которое, с одной стороны, нуждалось в институте Омбудсмена как символе уважения страной прав и свобод человека, с другой – не желало получить правдивую информацию о ситуации с правами человека в республике и, тем более, выполнять рекомендации Омбудсмена.

       Не менее важную роль в деятельности самого Омбудсмена играет и профессиональный аппарат, грамотный менеджмент, управление персоналом, подбор и подготовка кадров, финансирование, условия труда, качество выпускаемых продуктов, исполнительский контроль и другие организационные вопросы. Именно от умения организовывать налаженную работу аппарата во многом зависит деятельность самого руководителя.

       С приходом нового руководства первым шагом в реформе Аппарата было сокращение штата офиса. Вместо 137 сотрудников в Аппарате Омбудсмена сегодня работает около ста сотрудников. Однако, общеизвестно, что количество штатного персонала на деятельность и качество работы организации не влияет, тем более, если это не касается резкого сокращения сотрудников. Вместе с тем, приветствуется сокращение количества руководящих и управленческих структур и должностей: невозможно качественно выполнять поручения, если в организации каждый второй - начальник.

Структура Аппарата. Состоит из 14 структурных, специализированных  подразделений и 6 территориальных представительств. Особо следует выделить и группу советников, помощников и консультантов (всего 6 единиц плюс секретарь руководителя).

В процессе реформирования такого специфического органа как Аппарат Омбудсмена в первую очередь следует сформулировать политику офиса к формированию структуры (недискриминационность, особые меры по вопросам гендерной, этнической, демографической политики). Названия отделов должны соответствовать выполняемой работе, а ответсотрудники - выполнять только свои функциональные обязанности, а не заниматься выполнением мелких технических заданий. К сожалению, этим Аппарат похвастаться пока не может. Необходимо также внедрение механизма корректировки недостатков и контроля исполнения заданий.

Еще одним признаком успешной работы организации является наличие специализации структурных подразделений и сотрудников. Данная специализация должна быть учтена при организации работы и формирования структуры офиса в целом. В нашем случае мы должны прибегнуть опять же к международному опыту, а также учесть импульсы, исходящие от клиентов офиса, и социально-политическую и экономическую ситуацию в республике. Другими словами, структура Аппарата должна соответствовать  современным реалиям. Не менее важным индикатором при реформировании структуры офиса должен играть количественный показатель: количество заявлений по отраслям. Вместе с тем, политика приема заявлений не должна быть самоцелью, поскольку в результате может появиться угроза превращения офиса в бюро жалоб и перезагрузить работу Аппарата. Отсутствие жалоб в той или иной отрасли права не говорит о том, что ситуация с правами человека в этой сфере улучшилась. В любом случае специалисты в этой отрасли должны отслеживать тенденции развития ситуации с правами человека, а в случае необходимости инициировать проведение экспертизы, подготавливать проекты мер реагирования на ситуацию. С введением четкой процедуры инициирования дел можно будет решить данную проблему.

Для более эффективной защиты прав граждан и полноценной реализации конституционных полномочий Омбудсмена, необходим пересмотр принципа работы с заявлениями граждан. В этом отношении крайне необходимым является введение процедуры независимого расследовании, которая на данный момент в офисе Омбудсмена практически отсутствует. Вместо механизма контроля за соблюдением процессуальных норм в судебном процессе (присутствия в судах по просьбе граждан) следует реализовывать право омбудсмена обращения в судебные органы в защиту нарушенных прав граждан. Данная процедура также не работает. Естественно эта процедура не подменяет институт адвокатуры или прокуратуры, она лишь будет их дополнять. Исходя из этого, в Аппарате Омбудсмена следует создавать специальный отдел по гражданским и политическим правам, спецотдел по социальным, экономическим и культурным правам. Функции некоторых отделов не соответствуют выполняемой работе. Исходя из специализации, их следует грамотно распределить. Следует также укреплять связь и взаимодействие центрального офиса и территориальных представительств института, которые работают фактически изолированно. Здесь предстоит кропотливая работа. В этом направлении идет работа с Программой ПРООН «Демократическое управление» в рамках Проекта технической помощи институту Омбудсмена.

Еще одной слабой стороной структуры Аппарата является вопрос по заместителям Омбудсмена, назначение и отстранение от должности которых осуществляет Жогорку Кенеш. Это очень сложная и долгая процедура. В случае возникновения конфликта или непонимания между руководителями, в Аппарате возможен конфликт интересов и даже риск возникновения дезинтеграционных процессов. Конечно, усложненная процедура отстранения от должности вице-омбудсменов – это своего рода эффективная защита от произвола нового руководителя организации. Она была создана в целях защиты института в целом, а также в целях сохранения преемственности политики института. Обычно в международной практике  омбудсмены уходят в отставку вместе со своими заместителями и избираются тоже вместе (например, в Молдове).

Управление Аппаратом. Основным показателем эффективности управления в любой организации является ясная и четкая политика принятия решений. От того насколько грамотно делегированы и распределены полномочия между руководителями и начальствующим составом Аппарата по специализации и по продуктам, настолько организован процесс принятия решений. Также должна быть исключена любая несогласованность и противоречивость в поручениях руководства, несогласованность публичных заявлений руководства офиса, а также несогласованность деятельности сотрудников с политикой и позицией института. Последнее не раз вызывало соответствующую реакцию со стороны общественности. Следует впредь минимизировать такие риски, иначе это будет вызывать недоумение со стороны партнеров и союзников офиса. С другой стороны, сотрудники офиса должны быть проинформированы о заявленных инициативах руководства, для чего должна быть введена специальная процедура.

Особенно важным для любого сотрудника организации является моральная поддержка со стороны руководства в любом деле по защите прав граждан. В противном случае, это может вызвать острое чувство недовольства и несправедливости. Институт по правам человека должен исключить и минимизировать факты нарушения прав своих сотрудников. Ведь институт, призванный защищать права человека, не сможет эффективно защищать эти права, если будет предвзято относиться к своим работникам. Наоборот надо вводить четкую систему поощрения и наказания сотрудников, которая бы исключала эмоциональную нагрузку. Следует также отработать механизм профессионального роста потенциала руководства. Руководители должны сделать так, чтобы сотрудники не усомнились в их некомпетентности, доказав на деле свою профпригодность своим личным примером. В этом отношении руководитель должен взять на себя ответственную работу, а не ограничится исправлением документа или наложением резолюции.

Есть общее правило для менеджеров: эффективность организации в большей степени зависит от потенциала руководства в части установления приоритетов и определения направлений работы, а также умения оказывать поддержку и контролировать действия сотрудников. В обратном случае, ситуация в лучшую сторону не изменится.

Персонал. Проведенная в июне 2009 года аттестация сотрудников института на профпригодность, показала довольно высокий уровень образования, теоретической подготовки и квалификации штата. Однако, проведенный аналитический обзор подготовки основного продукта Аппарата – частей и разделов ежегодного доклада, а также специальных докладов выявил очень много проблемных моментов. При подготовке аналитических материалов основными слабыми местами сотрудников офиса являются недостаточное понимание мандата института, который основывается на Конституции Кыргызской Республики и законодательстве, миссии института, его места в политико-правовой системе государства, ее влияния и возможностей и, наконец, осознание того факта, что институт оказывает услуги населению. Кроме того, у большинства сотрудников Аппарата практически отсутствует опыт грамотного и последовательного изложения своих мыслей, практика проведения анализа и исследования ситуации в соответствующей отрасли права. 

Во-первых, следует решить вопрос подбора профессиональных кадров. Хотя это проблема всего государственного аппарата республики. Но решать ее надо хотя бы на уровне одной организации, а, следовательно, служить хорошим примером для других госструктур. В организации следует создать средства обеспечения понимания сотрудниками Аппарата миссии Омбудсмена, механизм обеспечения соответствия миссии через функциональные обязанности, процедуры, информационные материалы и документы офиса, элемент теоретической подготовки штата по правам человека, а также определение ответственности сотрудников при делегировании им полномочий омбудсмена и постоянная система оценки работы каждого сотрудника, включая высшее руководство. Также необходимо повышать осведомленность сотрудников об организациях в специализируемой сфере и укреплять взаимоотношения с партнерскими организациями. В этом направлении за каждым подразделением следует закрепить ответственность за налаживание успешных отношений с той или иной организацией. Для решения особенно сложных вопросов следует серьезно подумать о приглашении экспертов из других организаций, тем более это право закреплено в Законе «Об Омбудсмене».

Не менее важна и стабильность персонала. Частые смены в штате также негативно влияют на качество работы.

Потенциал руководства, а также сотрудников офиса необходимо укреплять. Следует продвигать по служебной лестнице талантливых сотрудников. Необходимо также повышение профессионализма каждого сотрудника. Это поможет формированию у них чувства уверенности и самосознания о причастности в делу государственной важности. Следует также осознать, что Аппарат представляет собой государственную организацию, а не личную вотчину каждого сотрудника. Высокий уровень профессиональной подготовки и высокое чувство ответственности повысит имидж института в обществе, а также приведет к осознанию факта, что Аппарат Омбудсмена – это хорошо управляемая и эффективно функционирующая структура.

Условия работы. Обязательным условием налаженной и непрерывной работы является обеспечение деятельности сотрудников всеми необходимыми материалами (канцелярскими товарами, носителями информации, расходными материалами, оборудованием, транспортировкой, автоматизацией рабочих процессов и др.), а также доступ к источникам информации. Обеспечение должно быть привязана к выполняемым задачам. Следует также наладить механизм информирования сотрудников о работе аппарата. Важную роль играет и тактическое и стратегическое планирование работы каждого подразделения Аппарата на основе общего рабочее плана и бюджета, отработка механизмов оценки достигнутых результатов и осуществления корректировки, внедрение механизма формулирования четкой задачи перед сотрудником в зависимости от характера работы (по жалобам, по законопроектам, по рабочим группам, по продуктам и т.д.), а также справедливое распределение дел. В Аппарате должен быть создан механизм систематизации и накопления данных, включая не только архив, но также резервное сохранение всех данных Аппарата.

В условиях ежеминутного развития и совершенствования современных информационных технологий любая успешно действующая организация должна задуматься об администрировании доступа к информации через электронные сети. Иначе организацию ждет откат в развитии и снижает ее мобильность в реагировании на импульсы, исходящие извне. Например, веб-сайт Аппарата должен после обновления стать отражением деятельности Омбудсмена и источником необходимой информации о ситуации с правами человека.

Продукты аппарата. Кроме веб-сайта визитной карточкой организации являются ее продукты высокого качества (методические инструкции, шаблоны документов, пресс-релизы, законопроекты, заключения на проекты законов, акты реагирования, обзоры практики, газета, веб-сайт, буклеты, журналы и др.). Для содействия в работе сотрудников необходима разработка и систематизация процесса выпуска методических указаний, форм и шаблонов документов, а также инструкций и рекомендаций по ведению аналитической и исследовательской работы, конкретизирующих разделение компетенции подразделений по продуктам.  В офисе омбудсмена до сих пор отсутствуют инструменты анализа проблем в области прав человека (по территории, по органам, по тематике, по устранению выявленных проблем). Путем совершенствования этого механизма институт Омбудсмена может стать центром по исследованию этих проблем. Первым шагом в решении этой проблемы стало бы следующее: связать ответственность за анализ к квалификационным требованиям и должностным обязанностям, а также введение практики сдачи письменного задания по ситуационному анализу во время прохождения конкурсного отбора претендентов на вакантную должность.

      Важным событием в жизни института стало принятие Стратегического плана развития Аппарата (СПР). В нем определены приоритеты, направления и задачи, поставленные перед институтом на ближайшие годы. Но необходимо учесть, что успешность реализации СПР во многом зависит от понимания всеми участниками необходимости перемен. Стратегические направления развития являются взаимодополняющими и развиваемыми процессами, которые призваны обеспечить реализацию СПР. Особую заинтересованность в развитии института проявляют и международные организации, и гражданский сектор. Поэтому перед институтом Омбудсмена стоит высокая задача оправдать возложенные на него надежды. Ведь успешная реализация поставленных задач будет способствовать развитию всей национальной правозащитной системы.

Последние изменения дают основания для предположения, что сейчас существует реальная возможность сделать институт омбудсмена более эффективным Национальным Институтом защиты и продвижения прав человека.