«Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике осуществляется Акыйкатчы(Омбудсменом)»

Доклад Омбудсмена (Акыйкатчы) за 2009 год

Доклад Омбудсмена (Акыкатчы) за 2009 год
О состоянии прав и свобод в КР в 2009 году

«О СОСТОЯНИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
В 2009 ГОДУ»
Доклад Омбудсмена (Акыйкатчы)
Кыргызской Республики
Бишкек 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение. 3
Глава I. Мониторинг и оценка состояния прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике в 2009 году. 8
§ 1. Критерии и методология мониторинга и оценки состояния прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике. 8
§2. Мониторинг деятельности государственных органов по оказанию государственных услуг населению и соблюдению прав и свобод человека и гражданина. 9
2.1. Соблюдение экономических и социальных прав. 9
2.2. Тарифная политика в поощрении прав граждан. 15
2.3. Право на достаточное жилище. 17
2.4. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. 23
2.5. Соблюдение прав детей и несовершеннолетних. 28
2.6. Соблюдение прав женщин. 36
2.7. Соблюдение прав лиц, страдающих психическими расстройствами. 39
2.8. Соблюдение прав граждан на свободу вероисповедания. 42
§ 3. Оценка реализации Национальной программы «Права человека» на 2002-2010 гг. и перспективы разработки новой государственной программы по правам человека и внедрения правозащитного подхода в деятельность государственных органов. 47
§ 4. Судебно-правовая реформа и обеспечение прав и свобод граждан. 55
§ 5. Обзор некоторых законодательных актов, принятых в 2009 году, затрагивающих права человека 66
§ 6. Мониторинг освещения республиканскими СМИ вопросов прав человека в 2009 году 70

Глава II. Деятельность Омбудсмена Кыргызской Республики по контролю за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 75
§ 1. Реактивная составляющая деятельности Омбудсмена Кыргызской Республики по контролю за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 75
1.1. Работа с обращениями граждан. 75
1.2. Расследование жалоб и правовая помощь гражданам.. 77
§ 2. Проактивная составляющая деятельности Омбудсмена Кыргызской Республики по контролю за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 88
2.1. Деятельность Омбудсмена в процессе учреждения национального превентивного механизма против пыток в Кыргызской Республике. 88
2.2. Проблемы внедрения нового государственного механизма обеспечения права граждан на мирные собрания. 92
2.3 Правовое просвещение населения и перспективы разработки новой целевой программы образования по правам человека. 97
2.4 Сотрудничество Омбудсмена с агентствами ООН по проекту технической помощи институту Омбудсмена в 2009 году. 101
2.5 Деятельность Омбудсмена по совершенствованию законодательства Кыргызской Республики 104
§ 3 Международное сотрудничество Омбудсмена Кыргызской Республики в сфере защиты прав человека. 111

Выводы и рекомендации. 117

Приложения……………………………………………………………………..……………………121



Введение

«Права человека – выше прав государства»
С. Демирель

Настоящий доклад Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики «О состоянии прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике в 2009 году» подготовлен в соответствии с требованиями Конституции Кыргызской Республики и статьи 11 Закона Кыргызской Республики «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики».
В докладе дана общая оценка положению дел с правами человека в Кыргызской Республике на основе проведенного анализа и мониторинга деятельности государственных органов по соблюдению прав человека, выделены наиболее важные правозащитные проблемы 2009 года, изложена информация о деятельности Омбудсмена по контролю за правами человека, сделаны выводы и приведены рекомендации.
Доклад составлен на основе мониторинга правозащитной ситуации, проводившегося путем обобщения:
- письменных обращений граждан;
- проведенных Омбудсменом расследований, его официальной переписки с государственными органами и органами МСУ;
- материалов проведенных инспекций отделов внутренних дел, мест лишения свободы, закрытых территориальных образований и других учреждений;
-информации, поступившей от государственных органов и неправительственных правозащитных организаций;
- публикаций средств массовой информации, интернет-ресурсов;
- мониторинга законодательства Кыргызской Республики и международных документов по правам человека;
- материалов конференций, семинаров, круглых столов и др. публичных мероприятий;
- материалов международных организаций и исследований научных центров и экспертного сообщества.
Настоящий доклад Омбудсмена состоит из введения, двух глав, девяти параграфов, заключительной части и приложений.
Глава I посвящена анализу законодательства и деятельности государственных органов по соблюдению прав человека, мониторингу освещения вопросов прав человека средствами массовой информации.
Глава II посвящена реактивной и проактивной деятельности Омбудсмена по контролю за состоянием соблюдения прав человека.
Выражаем благодарность всем гражданам, государственным, международным и неправительственным организациям за оказанное содействие в подготовке настоящего доклада.






Об Институте Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики

Конституция Кыргызской Республики и Закон «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики» возлагает на Омбудсмена контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории Кыргызской Республики и в пределах ее юрисдикции на постоянной основе.
Сам факт, что он образован при парламенте, избирается и освобождается исключительно парламентом, определяет его особый статус и положение в государственной иерархии. Закон практически не ограничивает сферы и круг должностных лиц, на которых не распространялась бы компетенция Омбудсмена. Но это вовсе не предполагает его вмешательство в деятельность органов государственной власти и управления или их подмену. Он призван своевременно корректировать их действия в тех случаях, когда они выходят за рамки правового поля и ущемляют права и свободы граждан. Главное его предназначение – защита прав человека независимо от политических пристрастий, борьба за укрепление демократического правопорядка. Находясь на столь сложной и специфичной государственной должности, Омбудсмен в этой борьбе выступает в большей степени как оппонент, но никак не оппозиционер власти. Своей деятельностью он стремиться убедить государство, что оно может нормально функционировать лишь в том случае, если систематически будет сверять свою стратегию и практику с заинтересованными оппонентами.
Семилетняя деятельность Омбудсмена свидетельствуют о том, что данный государственный правозащитный институт в Кыргызской Республике состоялся и получает развитие на принципах доступности, открытости и независимости.
Деятельность Омбудсмена Кыргызской Республики не подменяет деятельность других государственных органов (органы внутренних дел и прокуратуры, судебные органы и др.), обеспечивающих в рамках своих полномочий защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она способствует совершенствованию их работы в этой области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействует более полной реализации прав граждан.
В 2009 году значительно изменилось отношение министерств и ведомств к обращениям Омбудсмена. Налажены деловые конструктивные отношения с Министерством внутренних дел (министр М.Конгантиев).Несмотря на разногласия в оценке некоторых событий в деле защиты прав человека министр лично откликается на все сигналы Омбудсмена, по-деловому совместно решают возникающие вопросы. Такое же деловое сотрудничество налажено с Министерством юстиции (бывший министр Турсункулов Н.Ж.), министром образования и науки (министр Мусаев А.И.), Министерством обороны (министр Калыев Б.Т.), с Министерством по управлению государственного имущества (министр Турдумамбетов Т.О.), Министерством сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности (министр Айдаралиев И.Р.)
Большая работа проводится в сфере защиты прав человека мэром города Бишкек Тюлеевым Н., главой администрации Первомайского района Алиевым А.Т., главами государственных администраций Кочкорского района Байтерековым К.А., Сокулукского района Мамышевым Б.Ш., Аламудунского района Саккараевым М.Н., бывшим главой Нарынской областной государственной администрации Суваналиевым О. И.




Вместе с этим, не все получается в установлении деловых конструктивных взаимоотношений в области прав человека с Министерством здравоохранения (министр Мамбетов М.А.), губернатором Иссык-Кульской области Исаевым К.Ш.
Омбудсмен выступает в роли непосредственного представителя государства в общении с населением, способствуя повышению общего авторитета государственной власти, оказывает бесплатную юридическую помощь всем обратившимся.
Вполне резонно, что выполнить возложенную на него миссию Омбудсмен сможет только в том случае, если будет иметь достаточную независимость в выражении своей позиции, не подвергаться начальственному одергиванию и менторским нравоучениям. К сожалению, Закон об Омбудсмене, наделив его широкими полномочиями, не раскрыл принцип его независимости, что позволяет оппонентам в некоторых случаях сужать его компетенцию, выставлять на пути «предупредительные знаки». Безусловно, Омбудсмен должен прислушиваться к рекомендациям Президента, законодателей, в установленный срок предоставлять парламенту ежегодные и специальные доклады и т.д. Но на этом весьма благоприятном фоне диссонирует пункт 7 статьи 7закона об Омбудсмене, который одним из оснований досрочного прекращения полномочий Омбудсмена предусматривает неодобрение его доклада Жогорку Кенешем. Эта норма закона не согласуется с «Парижскими принципами», определяющими статус национальных учреждений содействия и защиты прав человека и вызывает недоумение у международных организаций, правозащитных институтов зарубежных стран. Они справедливо заметили, что независимость Омбудсмена Кыргызской Республики с введением вышеназванной нормы поставлена под сомнение, и использование ее на практике фактически приведет к смещению лица не за его деятельность, а лишь за высказанную в докладе точку зрения.
В последние два года Омбудсмен особое внимание уделял повышению потенциала своего аппарата, совершенствованию его организационной структуры и нормативно-правовой базы, оптимизации штатной численности.
В итоге 18 августа 2009 года утверждены новые структура и штатная численность Аппарата Омбудсмена. Отдельные отделы были преобразованы в секторы, а некоторые структурные подразделения упразднены. Созданы новые отделы по защите гражданских и политических прав, по защите экономических, социальных и культурных прав, по защите прав детей и молодежи, сектор по защите от насилия в семье и гендерной дискриминации. Сокращены должности одного помощника и одного Советника Омбудсмена, должности консультантов заместителей Омбудсмена.
За счет сокращения указанных руководящих должностей была увеличена штатная численность представительств Омбудсмена по отдельным областям. При этом учитывалась отдаленность населенных пунктов от областного центра, численность населения и другие особенности регионов. На 1 января 2010 года в Аппарате Омбудсмена с учетом региональных представительств по штату числится 121сотрудник, из них государственных служащих 79.
В соответствии со ст. 38 Закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 декабря 2008 года № 744 при Аппарате Омбудсмена впервые создана новая Служба защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, из шести сотрудников.
В результате проведенной реорганизации Аппарата и утверждения его новой структуры удалось, прежде всего, охватить те сферы прав и свобод граждан, которые прежде выпадали с поля зрения Омбудсмена или были недостаточно четко выстроены в деятельности Аппарата.
Новая структура Аппарата согласована с Государственной кадровой службой, и стала более приближенной к международным стандартам. Утверждены новые редакции Положения об Аппарате Омбудсмена (Акыйкатчы), Регламента деятельности Омбудсмена (Акыйкатчы), Положений о структурных подразделениях.
В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственной службе» для укомплектования штата квалифицированными кадрами были проведены конкурсы на 20 вакантных должностей, а также была проведена аттестация сотрудников Аппарата на соответствие занимаемой должности. Всего прошло аттестацию 29 сотрудников.
Повышению профессионального уровня сотрудников Аппарата способствовали регулярно проводившиеся в 2009 году при содействии ПРООН обучающие семинары, тренинги, круглые столы.
Ряд сотрудников участвовал в работе международных конференций в Турции, Швеции, Швейцарии, Российской Федерации, Грузии.
В течение прошедшего года продолжалась работа по созданию новых общественных правозащитных формирований, ориентированных на определенные социальные группы граждан. Кроме ранее созданных, при Омбудсмене сформирован Совет по культуре, литературе и искусству, а также Общественный Совет по гендерному развитию. В 8 ВУЗах страны созданы советы по защите прав студентов, во всех областях при Представительствах Омбудсмена успешно работают советы правозащитников.
Оправдала себя практика привлечения к работе в Аппарате Омбудсмена общественных помощников-волонтеров. Сегодня более 70 человек на безвозмездной основе выполняют поручения Омбудсмена. В то же время они составляют резерв пополнения кадров аппарата.
Деятельность института Омбудсмена в прошедшем году проходила на фоне непростых процессов, происходящих в стране. Несмотря на достигнутые в последние годы позитивные сдвиги в экономике, уровень жизни большинства населения все еще низок в сравнении со стандартами развитых стран, что, естественно, неблагоприятно отражается на практической реализации социально-экономических прав граждан. Существуют немалые проблемы и с реализацией декларированных в Конституции Кыргызской Республики политических и гражданских прав граждан. В обществе по-прежнему распространен правовой нигилизм, недоверие к судебной и исполнительной власти. Все это делает работу государственного правозащитного института весьма сложной и ответственной. Нередко недостаточно взвешенные действия и принимаемые нормативные правовые акты Правительства вызывали неодобрение у людей. И здесь Омбудсмену приходилось брать на себя роль миротворца, который гасил всплеск эмоций и взывал к разуму одних и требовал умиротворяющих мер от других. В том, что страна прожила прошедший год в состоянии стабильности и согласия, есть определенный вклад и Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики.



Глава I. Мониторинг и оценка состояния прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике в 2009 году
§ 1. Критерии и методология мониторинга и оценки состояния прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике

Права человека – это универсальная ценность и своего рода показатель, позволяющий «измерить» все важнейшие явления и события, происходящие в обществе и в государстве.
Поэтому внутренняя и внешняя политика государства неотделима от этой доминанты. Права человека – это тот приоритет, в соответствии с которым должны осуществляться все политические преобразования, программы, акции. Государственная власть в современном мире получает гуманитарное измерение, ограничивающее ее чрезмерные притязания, а иногда и произвол. Именно такое измерение умеряет противоборство и напряженность в обществе.
Право как регулятор отношений между субъектами деятельности и его важнейшая составляющая – права человека - призваны определять границы свободы политики, политиков и государственной власти. Любые политические меры, которые порождают нарушение прав человека – это посягательство на фундаментальные основы государства, на свободу вообще. Такие политические меры являются антигуманными и аморальными. Поскольку у прав человека есть еще одно важнейшее качество – тесная связь с моралью, которая дает возможность не только правовой, но и нравственной оценки политики государства.
Как и любая сфера жизнедеятельности, ситуация с правами человека должна быть измеряемой как количественно, так и качественно. Опыт работы Аппарата Омбудсмена показывает, что любой анализ ситуации с правами человека в республике наталкивается на субъективный компонент оценки. Другими словами, поступающие на имя Омбудсмена обращения граждан – это, несомненно, ценный материал для исследования проблемы состояния прав человека в республике. Вместе с тем, они недостаточно объективно отражают общую ситуацию с правами человека.
Начиная с этого года, для написания ежегодного доклада экспертами Аппарата Омбудсмена предпринята попытка разработать новую методологию и индикаторы анализа и оценки ситуации с правами человека в целом по стране (см. Приложение 1). При выработке методологии и индикаторов прав человека был учтен опыт предыдущей работы Аппарата, опыт национальных институтов по правам человека и офисов омбудсмена зарубежных стран, международных организаций, занимающихся продвижением концепции прав человека, опыт и практика научного и экспертного сообщества. Другими словами, выработанные индикаторы проходят предварительную апробацию на практике. Они не претендуют на абсолютное значение их результатов. Индикаторы будут совершенствоваться в процессе дальнейшей работы.
Эксперты Аппарата Омбудсмена при написании доклада исходили из следующих мировоззренческих принципов методологии анализа ситуации с правами человека:
- Принцип объективности, который предполагает беспристрастность в изучении проблем реализации прав человека. В то же время необходимо осознавать, что абсолютно беспристрастным не может быть ни один исследователь;
- С принципом объективности тесно связан принцип воздержания от оценочных суждений об истинности той или иной концепции прав человека и принцип сопоставления данных. Объективным знание может быть в том случае, если оно свободно от оценочных суждений. Для оценки того или иного события, или ситуации в целом необходимо применение измеряемых индикаторов.
В ежегодном докладе использована следующая методологическая база анализа ситуации с правами человека: метод сравнительного анализа различных источников информации; структурно-функциональный метод, основанный на изучении соблюдения прав человека государственными органами при оказании ими государственных услуг; информационно-правовой метод, направленный на изучение законодательства Кыргызской Республики и международных документов по правам человека, а также – мониторинг публикаций в СМИ, изучение материалов зарубежных информационно-аналитических центров, специализирующихся на вопросах прав человека; системный метод, направленный на изучение ситуации с правами человека с различных точек зрения и метод, основанный на изучении конкретных фактов нарушения прав человека, выявленных Омбудсменом.
Эксперты Аппарата Омбудсмена сочли целесообразным провести мониторинг и дать оценку эффективности реализации Национальной программы «Права человека» на 2002-2010 гг., первого масштабного стратегического документа, в котором изложена комплексная государственная политика в деле продвижения и зашиты прав человека. Хотя не все цели и задачи, поставленные Национальной программой, были достигнуты, само ее принятие – большой шаг вперед в процессе государственной защиты прав человека. Это признание государством того, что решение проблемы прав человека должно быть приоритетным направлением государственной политики, составной частью всех экономических, социальных и культурных преобразований.
В основу новой методологии мониторинга и оценки ситуации соблюдения прав человека при написании ежегодного доклада Омбудсмена положены также целевые установки Стратегического плана развития Института Омбудсмена на 2008-2013 гг. Одна из особенностей этого плана - обновление и совершенствование не только процедур реагирования Омбудсмена на нарушения прав человека, но и принятие мер, направленных на предотвращение этих нарушений - так называемый проактивный компонент. Нетрадиционный подход к написанию ежегодного доклада Омбудсмена обусловлен стремлением сделать более эффективным средством защиты прав человека.

§2. Мониторинг деятельности государственных органов по оказанию государственных услуг населению и соблюдению прав и свобод человека и гражданина
2.1. Соблюдение экономических и социальных прав

В течение всего прошедшего года практически вся деловая жизнь страны находилась под воздействием мирового финансово-экономического кризиса. И хотя финансовое хозяйство Кыргызстана не столь глубоко интегрировано в мировую финансовую сеть, негативные последствия болезненно сказываются как на состоянии экономики, так и на благосостоянии людей. В этих непростых условиях уже в начале 2009 года Правительство поставило перед собой довольно амбициозные задачи в рамках проекта Doing Busines, делая акцент «на практической реализации реформ, а не только на улучшении законодательства». В качестве основной была выдвинута задача на 2009-2010 годы – попасть в число 50 ведущих стран по рейтингу «Ведение бизнеса».[1] По результатам исследования Всемирного банка и Международной финансовой корпорации Ease of Doing Busines Кыргызстан назван реформатором номер два после Руанды, всего исследованием охвачены 183 страны и территории.[2] И хотя в деловом мире не без скепсиса воспринимаются индикаторы и подиндикаторы данного рэнкинга Всемирного банка, тем не менее, этот факт дает хороший повод для оптимизма.
Правительство приложило немало усилий, чтобы не допустить катастрофического падения в производственном секторе, удержать в рабочем состоянии финансовую систему. Был разработан антикризисный план на ближайшую перспективу и основные задачи на краткосрочный период. Они таковы:
-сохранение стабильности макроэкономической ситуации;
-обеспечение стабильности банковской системы;
-продовольственная и энергетическая безопасность;
- обеспечение экономического роста через поддержку внутреннего спроса и создание благоприятной деловой и инвестиционной среды.
Если оценивать действия государства в социально-экономической сфере, то они имели вполне определенную направленность на обеспечение правовых гарантий, провозглашенных в статьях 14 и 28 Конституции Кыргызской Республики – на экономическую свободу, свободное использование своих способностей для любой экономической деятельности, на свободу труда, вознаграждение за труд и социальную защиту.
Принят ряд мер по улучшению условий ведения бизнеса, расширению доступа граждан к кредитным ресурсам банков и другим источникам финансовой поддержки предпринимательской деятельности.
Ощутимой поддержкой бизнесу страны стало снижение НДС с 20 до 12 процентов.
С апреля 2009 года введены новые упрощенные правила для регистрации юридических лиц по принципу «единого окна». В результате срок регистрации сокращается с 10 до 3 дней.
Задействованы и другие возможности оказания поддержки гражданам в организации частнопредпринимательской деятельности. В частности, расширяются возможности малого и среднего бизнеса через сеть микрокредитных организаций. Только за 9 месяцев 2009 года они выдали кредитов на 8 329,5 млн. сомов, а число получателей кредитов составило 293,4 тысячи человек. По сравнению с соответствующим периодом прошлого года численность населения, охваченного микрокредитованием, увеличилась на 39,6%, а объем выданных микрокредитов - на 18,5 процента.
Все это дало определенные положительные результаты. Начиная с июня прошлого года, удалось стабилизировать темп падения объемов производства. Своевременное выделение крестьянам под посев озимых значительных финансовых и материальных ресурсов позволило произвести более двух миллионов тонн зерна или 128% к 2008 году. Тем самым созданы хорошие предпосылки к снижению цен на хлебопродукты.
С созданием новых рабочих мест на 8,5% уменьшилось число безработных. Уровень зарегистрированной безработицы составил 2,7% от экономически активного населения. Такой показатель можно признать вполне удовлетворительным, если учесть, что согласно отчету правительства в 2008 году уровень общей безработицы составлял 11,07%, а численность безработных – 268,2 тыс. человек.[3]
В течение 2009 года приняты меры по повышению заработной платы. По данным Нацстаткомитета, среднедушевые реальные денежные доходы по итогам полугодия 2009 года составили 1985,8 сома и по сравнению с соответствующим периодом 2008 года увеличились на 13,4%.
Однако эти скромные успехи несопоставимы с потерями в экономике, социальной сфере, с падением уровня жизни довольно большой части населения страны.
Ресурсные возможности Кыргызстана позволяют выглядеть значительно лучше, богаче во всех отношениях. Вопрос в том, насколько эффективно они используются. Практика последних лет показывает, что отдельные успехи в той или иной сфере хозяйствования складываются как бы спорадически и не являются системными. Разработаны десятки различных программ развития, в том числе и достаточно серьезных. Но надежных, действенных механизмов их реализации практически нет. Возьмем одну из важнейших проблем – продовольственную безопасность страны, напрямую связанную с повседневной жизнью каждого кыргызстанца. Обсуждается она на самом высоком уровне часто и остро, а последовательных действий, четко обозначенных, выверенных путей и средств ее обеспечения нет. В стране, где 1миллион 300 тысяч гектаров пахотной земли, в достатке водных ресурсов, далеко не все граждане могут иметь в рационе питания мясные, молочные и другие, жизненно необходимые продукты не только на уровне соответствия медицинским нормам потребления, но даже приближенным к ним. Причина – в недоступности цен, намного опережающих скудные доходы.
Производство основных сельхозпродуктов, обрушенное в 90-е годы, не может подняться до утраченного уровня. Высокие цены, низкий уровень потребления создают видимость изобилия продуктов, завозимых в значительных объемах по импорту.
Каждый житель страны на себе ощутил, как в последние годы поднялись цены на сахар. Сегодня даже в сравнении с прошлым годом он подорожал больше чем вдвое. И это не предел.
Не так далеко ушло то время, когда в Кыргызстане производили 270 тысяч тонн сахара-песка. Его закупали у нас Узбекистан, Казахстан, Туркмения. Сегодня эта отрасль практически сведена на нет. Посевы сахарной свеклы занимали до развала СССР 50 тыс. гектаров. В 2009 году с трудом засеяли 5 тысяч гектаров и накопали 54 тысячи тонн. Не осталось ничего другого, как завезти сахар по импорту более чем на 40 миллионов долларов. По указанию президента предпринимаются попытки заинтересовать крестьян в свеклосеянии. Но это еще не означает, что цены на сахар вернутся на исходный уровень. Пример тому – цены на хлеб, которые так и остались на отметке периода зернового кризиса, хотя цены на зерно и муку заметно снизились.
Значимым событием наступившей осени стало обращение Президента К. Бакиева к парламенту о необходимости реформы власти. Затем 20 октября 2009 года он выступил на республиканском совещании с докладом по реформированию системы государственного управления. Этим ознаменовано начало второго президентского срока. Можно выделить следующие основные направления, обозначенные Президентом. Во-первых, предлагается устранить дублирующие функции различных государственных структур, упразднить и реформировать некоторые малоэффективные государственные органы. Планируемые изменения направлены на расширение функций полномочий правительства за счет упразднения Администрации Президента. Вместо нее образован Институт Президента. Это должно придать госуправлению больше мобильности и эффективности. Во-вторых, создаются новые структуры – Верховный курултай и Государственный совет. Через них открываются широкие возможности участия общественности в обсуждении и принятии решений. Таким образом, власть сможет координировать свою деятельность с учетом общественного мнения. Этот процесс является одним из основополагающих аспектов развития демократического общества. В-третьих, основная идея и цель реформы – это развитие. Речь идет о создании прочной базы развития на перспективу, а не только о решении краткосрочных задач. Это новый подход к реформе. Определяются основные инструменты развития – бюджет развития, Агентство по инновациям и привлечению инвестиций и Фонд развития.
Вектор реформы направлен на оптимизацию госуправления. В основу положен функциональный принцип управления взамен прежнего отраслевого. Во главу всего ставится не решение хозяйственных вопросов, а развитие по всем приоритетным направлениям жизнедеятельности страны.
Реализация намеченного требует консолидации и концентрации сил всех слоев общества. Прежде всего, предстоит внести изменения в Конституцию, переработать ряд законов, десятки регламентных документов. Причем сделать это необходимо в кратчайшие сроки, чтобы не парализовать всю систему управления. Такого решительного шага еще не было. Поэтому необходим повседневный контроль за ходом обновления системы управления во всех ее звеньях. Здесь не надо придумывать особые механизмы – главные индикаторы и критерии деятельности – новизна в стиле и методах управления и соответствие результата поставленным целям и задачам.
Есть еще и такой деликатный и весьма важный аспект темы обновления, как обеспечение баланса интересов и возможностей при принятии решений. Для этого нужен взвешенный политический диалог со всеми политическими силами страны и с гражданским сектором, что, несомненно, будет способствовать выработке оптимальных решений. В этой связи заслуживают внимания предложения общественных экспертов о целесообразности введения института обязательного оппонирования, как это принято в науке. Это и есть тот механизм, который будет способствовать повышению качества управленческих решений. А надежным, беспристрастным и вместе с тем заинтересованным оппонентом должно выступать гражданское общество.
Реализация социальных прав человека, в полной мере обеспечивающих его достойную жизнь и свободное развитие, – одна из наиболее сложных правозащитных проблем нынешнего бытия. Даже в докризисный период социальная политика государства не была выразительной. Те меры, которые проводились в жизнь, не повышали благосостояние, а лишь в какой-то степени помогали людям выстоять под прессом безудержного роста цен на товары и услуги и сопутствующей этому инфляции.
Не пренебрегая официальной статистикой, можно говорить о номинальной среднемесячной заработной плате работников предприятий и организаций, достигшей к ноябрю 2009 года 6037 сомов, превысив уровень 2008 года на 36,3 процента, как весьма благополучном показателе. Но при более внимательном подходе к этой усредненной сумме, значимость ее становится не столь впечатляющей. Значительно превысила среднереспубликанский уровень заработная плата работников финансовой деятельности – 17 917сомов, рост по сравнению с 2008 годом 1642 сома; у работников производства и распределения электроэнергии, газа и воды – 8468 сомов, рост – 984 сома. Скромнее на этом фоне выглядят работники образования – 3739 сомов с приростом на 384 сома и здравоохранения вкупе с оказывающими социальные услуги – 3 946 сомов с ростом к 2008 году на 484 сома. О размерах зарплаты сельских тружеников статистика умалчивает, но с определенной степенью приближения о ней можно судить хотя бы по общей среднемесячной в Ошской области – 3 224 сома. Если же к вышесказанному присовокупить непогашенную на 1 ноября 2009 года задолженность по зарплате на сумму 295,8 миллионов сомов, то тема повышения народного благосостояния отпадет сама собой.
26 мая 2009 года Президент Кыргызской Республики К. Бакиев подписал Закон «О гарантированных государственных минимальных социальных стандартах». Он устанавливает систему социальных стандартов практически во всех сферах жизнедеятельности: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное обслуживание, в области оплаты труда, трудовых отношений и оплаты труда, в области пенсионного обслуживания, в области содействия занятости населения, обеспечения экологической безопасности, обеспечения правопорядка, безопасности граждан и бесплатной юридической помощи, в области культуры, в области физической культуры.
Документ важный и нужный хотя бы потому, что ставит на правовую основу обязательства государства перед своими гражданами и закрепляет ответственность государственных органов за их соблюдение, а также позволяет более точно оценить социальное состояние различных групп населения.
По официальной статистике, за чертой бедности находятся менее 40% граждан Кыргызстана. Всемирный банк в качестве порога абсолютной бедности задает существование на менее чем 1,25 американских доллара в день или 1650 сомов в месяц. По статистике в состоянии крайней бедности (менее чем на 560 сомов в месяц) проживают 9% граждан. А фактически оказывается, что крайне бедны все те, кто получает менее 1650 сомов, т.е. не 9 и не 40 процентов, а гораздо больше.[4] Будучи еще министром труда и соцобеспечения, У. Абдуллаева признала, что «лишь 12,2 процента населения имеют доходы свыше 2200сомов».
Парадоксален такой факт: статья 23 вышеупомянутого Закона Кыргызской Республики «О гарантированных государственных минимальных социальных стандартах» гласит, что за ухудшение установленного уровня социальных стандартов должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством. На деле, и без того скудный, МПБ в 2009 году заметно снизился как в целом, так и по всем группам населения.
Одной из наиболее важных и неотложных социальных задач государства остается обеспечение своих граждан достойными пенсиями. Правительство пытается решать вопросы оказания помощи малоимущим, пенсионерам. Только за первое полугодие 2009 года с учетом пожеланий и рекомендаций общественных организаций, НПО, гражданского общества приняты указы президента республики, предусматривающие перевод финансирования базовой части пенсии на республиканский бюджет и повышение пенсий в общем на 50% по сравнению с 2008 годом, при этом базовая часть пенсии выросла с 530 до 800 сомов, а средний размер пенсии повысился с 1 426 до 2 138 сомов.
Несмотря на это уровень социальной защищенности граждан по-прежнему остается невысоким. В этом убеждают как непосредственные обращения граждан к Омбудсмену, так и картины повседневной жизни. Пенсионер Мокенов Темирбек Алманович в письме Омбудсмену пишет, что за плечами у него 49 лет трудового стажа, из них 35 лет непрерывной работы на предприятии. Награжден орденами Трудового Красного Знамени, Дружбы Народов, медалями. В 1995 году вышел на пенсию по возрасту, которой не хватает на проживание.
Та же тема звучит в письме жительницы поселка Орловка Кеминского района Кожерниковой Панны Георгиевны – пенсия у сельчан 1500 сомов, а мешок муки стоит 1000 сомов. Пока были кое-какие льготы как ветерану труда, удавалось сводить концы с концами. Теперь льгот нет, пособия незначительные. Жить становится все труднее.
Но законных путей облегчить жизнь заслуженным труженикам у Омбудсмена, к сожалению, нет.
В мировой практике при определении средней пенсии принято отталкиваться от средней заработной платы, определяя так называемый коэффициент замещения (соотношение между средним размером пенсии и средней зарплатой). Согласно Конвенции международной организации труда (МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (г. Женева 28.06.1952 г.), величина средней пенсии не должна составлять менее 40% от прежней заработной платы (раздел XI).